„ეფექტური ადგილობრივი თვითმმართველობა წარმოადგენს ქვეყნის დემოკრატიული განვითარების ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს პირობას. ის წარმოადგენს ქვეყანაში მონაწილეობითი დემოკრატიის განვითარების საფუძველს, ქვეყნის მოქალაქეთა კეთილდღეობის ამაღლების მნიშვნელოვან ინსტრუმენტს. ამ თვალსაზრისით, 2014 წელს განხორციელებული ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმა არის საეტაპო მნიშვნელობის წარმატებული ნაბიჯი, რომელმაც შექმნა შემდგომი დემოკრატიზაციისა და დეცენტრალიზაციის მყარი საფუძველი.
მანამდე არსებული თვითმმართველობის სისტემა, მიუხედავად არაერთი სახეცვლილებისა არ პასუხობდა თანამედროვე მოთხოვნებს (მათ შორის თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ნორმებს) ვერც დემოკრატიისა და ვერც მართვის ეფექტურობის კუთხით. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები წლების მანძილზე მრავალი პრობლემის წინაშე იდგნენ, მათ შორის ფინანსური რესურსების ნაკლებობა და ცენტრალურ ხელისუფლებაზე დამოკიდებულება ყველაზე დიდ დაბრკოლებას წარმოადგენდა.
რეფორმის შემუშავებისას, საერთაშორისო პრაქტიკის თვალსაზრისით, უპირატესობა მიენიჭა ცენტრალური ევროპის ქვეყნების გამოცდილებას, რადგან მათაც ეტაპობრივად მოახდინეს სოციალისტური და საბჭოთა სისტემის გარდაქმნა დემოკრატიული თვითმმართველობის ფორმებად.
განვლილი სამი წლის გამოცდილება საშუალებას იძლევა შევაფასოთ რეფორმის შედეგად განხორციელებული ცვლილებების წარმატების ხარისხი.
რეფორმამ თვისობრივად გააუმჯობესა მდგომარეობა შემდეგი მიმართულებებით:
- 1ინსტიტუციური მოწყობა გახდა მეტად დემოკრატიული - ახალი მოწყობით ყველა თვითმმართველ თემს ჰყავს პირდაპირი წესით არჩეული გამგებელი, ხოლო თვითმმართველ ქალაქს პირდაპირი წესით არჩეული მერი. მერი/გამგებელი გახდა მუნიციპალიტეტის უმაღლესი თანამდებობის პირი, რომელიც პასუხისმგებელი და ანგარიშვალდებულია პირდაპირ საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წინაშე. ახალი სისტემმით გაიზარდა გამგებლის/მერის ინსტიტუტის დემოკრატიულობა, თანამდებობის სტატუსი და გააადვილა გადაწყვეტილებების მიღების პროცესი.
- ნათლად გაიმიჯნა უფლებამოსილებები ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებას შორის - შეიცვალა თვითმმართველობათა კომპეტენციები და უფლებამოსილებები, ისევე, როგორც ზედამხედველობის მექანიზმები.
- თვითმმართველობებს გაეზარდათ რესურსები - მათ საკუთრებაში გადაეცათ თვითმმართველ ტერიტორიაზე არსებული ქონების გარკვეული კატეგორია და მიეცათ რესურსების აქტიურად და დამოუკიდებლად გამოყენების შესაძლებლობა. ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტურობის ერთ-ერთი კრიტერიუმი სწორედ ის არის, რომ მას დამოუკიდებლად შეეძლოს გადაანაწილოს ფინანსური რესურსები ადგილობრივი საჭიროებების და პრიორიტეტების გათვალისწინებით.
რეფორმამ მოიცვა ცვლილებები სხვადასხვა მიმართულებით, თვითმმართველობის კოდექსის შექმნით მოხდა ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხების მომაწესრიგებელი რეგულაციების მაქსიმალურად ერთად თავმოყრა, თუმცა კვლავაც რჩება გარკვეული რეგულაციები, რომლებიც ჯერ კიდევ სხვადასხვა საკანონმდებლო აქტებშია გაბნეულია.
მნიშვნელოვანია, რომ თვითმმართველობის რეფორმა მომზადდა და წარიმართა ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპების გათვალისწინებით, რითიც საქართველომ გადადგა კიდევ ერთი ნაბიჯი ევროპისკენ.
კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ცვლილება იყო შვიდი მუნიციპალიტეტის გაყოფა და შედეგად თოთხმეტი ახალი მუნიციპალიტეტის (მათ შორის შვიდი ახალი თვითმმართველი ქალაქის) ჩამოყალიბება. კერძოდ, კანონით დამატებით თვითმმართველ ქალაქებად გამოცხადდა შვიდი ქალაქი: თელავი, ოზურგეთი, ზუგდიდი, გორი, ამბროლაური, მცხეთა და ახალციხე.
არსებობდა მოლოდინი, რომ ამ ცვლილებას უნდა მოეტანა შემდეგი დადებითი რეზულტატები:
- მოქალაქეთა მეტი ჩართულობა თვითმმართველობაში და მათი ხარისხის გაუმჯობესება;
- მუნიციპალურ სერვისებზე ხელმისაწვდომობის გაზრდა და მათი ხარისხის გაუმჯობესება;
- მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლის გაზრდა.
გამოცდილებამ აჩვენა, რომ ამ შედეგების მიღწევა სამწუხაროდ ვერ მოხერხდა, მუნიციპალიტეტების მექანიკური გაყოფა და უფრო მცირე ზომის ერთეულებად ქცევა არ არის ამ ამოცანების განხორციელების ეფექტური მექანიზმი.
რეალურად ჩვენ ვხედავთ რომ:
სერვისების ხარისხი და მათი ხელმისაწვდომობა არ გაუმჯობესებულა, რიგ შემთხვევებში კი გაუარესდა კიდეც, რესურსების არაეფექტიანი გაყოფის გამო. მაგალითად, ქალაქებში, როგორც წესი, თავმოყრილია ისეთი საჯარო ობიექტები, რომლითაც სარგებლობს არა მხოლოდ ქალაქის, არამედ სოფლის მოსახლეობა (დასვენების და გართობის ცენტრები, სამუსიკო სკოლები, თეატრები, მუზეუმები, ბაზრები და სხვა სავაჭრო ცენტრები და ა.შ). ამ ობიექტების მოვლა-პატრონობა და სუბსიდირება, გაყოფის შემთხევაში აწვება მხოლოდ ქალაქს, რაც პრინციპულად არასწორია, რადგან მათი მოსარგებლე ქალაქის მცხოვრებლებთან ერთად არის სოფლის მცხოვრებელიც. ასეთი პრობლემა შეიქმნა ქ. ზუგდიდსა და ქ. გორში ქალაქის განაპირას მდებარე საბავშვო ბაღებთან დაკავშირებით. ეს საბავშვო ბაღები, გაყოფის შედეგად მოექცა ქალაქის დაქვემდებარებაში (რადგან მდებარეობენ ქალაქის ტერიტორიაზე) და ქალაქის ბიუჯეტიდან ღებულობს დაფინანსებას, როცა საბავშვო ბაღის აღსაზრდელთა უმეტესობა არის არა ქალაქის, არამედ ქალაქთან ახლო მდებარე სოფლის მცხოვრებლები. მეორე მხრივ, ქონების გაყოფის შედეგად ქალაქის საკუთრებად გამოცხადდა მანამდე ერთიანი მუნიციპალიტეტის მიერ შეძენილი ნაგვის გატანის მანქანები. შედეგად, სასოფლო თემის მუნიციპალიტეტი, რომელსაც ადრე ემსახურებოდა ეს მანქანები (თუ სრულად არა, ქალაქის ახლო მდებარე სოფლებს მაინც), აღმოჩნდნენ მძიმე მდგომარეობაში. ამასთან, როგორც დღემდე ჩატარებული არაერთი კვლევა ადასტურებს, გაყოფილ მუნიციპალიტეტებში მოქალაქეთა ნდობა თვითმმართველობისადმი და მათი ჩართულობა თვითმმართველობის განხორციელებაში, არსებითად არ შეცვლილა მათი რაოდენობის არც გაზრდის და არც შემცირების შედეგეად.
მუნიციპალიტეტების გაყოფის შედეგად არ გაზრდილა მათი საკუთარი შემოსავლები, რადგან გაყოფა არანაირად არ გამოდგა ეკონომიკური აქტივობის წახალისების საფუძვლად.
ამასთან არის რამდენიმე არგუმენტი მუნიციპალიტეტების გაყოფის სასარგებლოდ, თუმცა ახლო განხილვისას ნათლად ჩანს რომ ისინი მართებული არ არის.
დადებით მომენტად მიიჩნევა, ის რომ გაყოფის შედეგად ქალაქისა და სათემო მუნიციპალიტეტების ჯამური ბიუჯეტი მეტია, ვიდრე მანამდე არსებული ერთიანი მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი. მაგრამ, ეს განსხვავება მიღწეული იქნა არა საკუთარი შემოსავლების გაზრდის, არამედ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დამატებითი ტრანსფერის გამოყოფის ხარჯზე (სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაღებული იქნა დამატებითი ხარჯები). იგივე შედეგის მიღწევა შესაძლებელია მუნიციპალიტეტების გაყოფის გარეშეც, მარტივად სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ტრანსფერის გაზრდით. ამასთან მუნიციპალიტეტების გაყოფამ და ბიუჯეტის ამგვარმა ზრდამ წარმოშვა რიგი პრობლემები:
მინიმუმ გაორმაგდა ადმინისტრაციული ხარჯები, ერთის მაგივრად ორი თვითმმართველი ერთეულის და შესაბამისად მათი ორგანიზაციების შექმნის შედეგად.
კაპიტალური ხარჯების მოცულობა შემცირდა მიმდინარე, მათ შორის, ადმინისტრაციული ხარჯების ზრდის პროპორციულად, რაც თავის მხრივ ნეგატიურად აისახება როგორც თვითონ მუნიციპალიტეტების, ასევე მთლიანად ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე.
გაუარესდა ხარჯვის ეფექტიანობა, რამდენადაც მუნიციპალიტეტების ქალაქად და სოფლებად დაყოფა ხელოვნურია და მათი ეკონომიკური და სოციალური მდგომარეობა მჭიდროდაა დაკავშირებული. შესაბამისად განვითარებაზე მიმართული ხარჯვა უნდა ეფუძნებოდეს მთლიანად მუნიციპალიტეტის პრობლემების გადაჭრის და განვითარების კომპლექსურ, ერთიან ხედვას. სოფლების პრობლემატიკის გადაჭრაც (თუ მათი ინტერესები არ არის საკმარისად გათვალისწინებული) უნდა მოხდეს ამ მიდგომით და არა „ქალაქის“ და „სოფლის“ ბიუჯეტის ხელოვნური გამიჯვნით.
ცალკე პრობლემას ქმნის ქალაქებისა და სასოფლო თემების ურთიერთგამიჯვნა. ამგვარი ტიპის მუნიციპალიტეტები შექმნილია ლატვიასა და ალბანეთში, რომლებიც თავადვე აკრიტიკებენ, არამართებულად მიიჩნევენ და აპირებენ შეცვალონ ასეთი მოწყობა. ევროპის ქვეყნების პრაქტიკა აჩვენებს, რომ დღესდღეობით ტენდენცია ბევრ ევროპულ ქვეყანაში მიმართულია მუნიციპალური ერთეულების გამსხვილებისკენ (მაგ. ესტონეთი და სხვა).
ასევე არაკანონზომიერია ის, რომ სხვა მუნიციპალიტეტები რომლებიც არ განსხვავდებიან ძირითადი მახასიათებლებით (მოსახლეობის რაოდენობით და ტერიტორიული სიდიდით) უკვე გაყოფილი შვიდი მუნიციპალიტეტისგან განსხვავებულ მდგომარეობაში არიან. გაუგებარია, თუ რა კრიტერიუმით არის მაგალითად ზესტაფონის ან მარნეულის მუნიციპალიტეტი ერთი თვითმმართველი ერთეული.
შესაბამისად, ზემოთქმულიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილად უნდა მივიჩნიოთ გაყოფილი მუნიციპალიტეტების კვლავ გაერთიანება, მაგრამ შემდეგი პირობის აუცილებელი დაცვით:
შეერთების შედეგად არ უნდა გაუარესდეს მუნიციპალიტეტების განვითარებისთვის აუცილებელი ფინანსური მდგომარეობა და ეს უზრუნველყოფილი უნდა იყოს შესაბამისი კომპლექსური ცვლილებების გატარებით. ამ ცვლილებების შედეგად შენარჩუნდება კვლავ შეერთებული მუნიციპალიტეტების ფინანსური რესურსები და ამასთან, გაუმჯობესდება სხვა მუნიციპალიტეტების მდგომარეობაც, აქცენტით მზარდი კაპიტალური ხარჯების გაწევის შესაძლებლობაზე. პირველ ეტაპზე ამის ძირითადი ინსტრუმენტი შეიძლება გახდეს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის შესაბამისი დაბალანსება და ასევე გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულის სრულყოფა.
აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ გაყოფილი მუნიციპალიტეტების კვლავ გაერთიანება გამოიწვევს მუნიციპალიტეტების ადმინისტრაციული საზღვრების შეცვლას და ახლად შექმნილი მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ საზღვრებში მოექცევა ორივე მუნიციპალიტეტის ტერიტორია.
ცალკე უნდა აღინიშნოს, რომ წარმოდგენილი ცვლილება არ უნდა იყოს განხილული როგორც თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის შესუსტება ან დეცენტრალიზაციის კურსიდან გადახვევა. ჩვენი ხედვით დეცენტრალიზაცია გულისხმობს არა ფრაგმენტაციას, არამედ მეტი უფლებამოსილებებისა და რესურსების გადაცემას თვითმმართველობებისათვის. ამასთან, აუცილებელია, რომ მუნიციპალიტეტებში შეიქმნას მართვის ისეთი სისტემა, რომელიც უზრუნველყოფს უფლებამოსილებების ჯეროვან განხორციელებას და რესურსების ეფექტიან განკარგვას“.
